律师不懈坚守,“红头文件”终废止

发布日期:2016-11-22    【字号:  

继11月14日我们推出我所李功成律师推翻了司法部和住建部的红头文件之后,我所首席合伙人吴明秀在一起行政、民事复合诉讼中,又推翻了一份红头文件,11月15日刚刚下达的江苏省高级人民法院(2016)苏民终第587号《民事判决书》对之予以确认。

基本案情

某著名央企(以下称“出卖人”)在我省某较大的市开发一个住宅楼盘。而该较大的市曾经于2009年以市长令形式发布一份红头文件(以下称“114号文”),要求商品房开发楼盘交付前必须通过十二个部门的综合验收,领取《房屋交付通知》之后,方可交付业主;而当地房产管理部门要求所有开发商使用的《商品房买卖合同》示范文本中,关于交付条件对此也有相关条文,开发商无可选择(合同中虽有选项,但房管部门口头告知不可选择,否则合同不予备案)。这一点和我省绝大多数城市将竣工备案证明作为交付必备文件显著不同。

该开发商在约定的交付期限(2013年12月31日之前)届临之前,获得了当地住建委签发的《房屋交付通知》;但部分业主认为该《房屋交付通知》内容违法,提起行政诉讼,要求撤销该通知。作为第三人参加诉讼的出卖人本来已经聘请律师作为代理人,但中途发现诉讼前景不妙,遂聘请吴明秀律师参与代理。

改聘名状显成效,艺高胆大质“红文”

吴律师介入代理后,通过阅卷等方式,形成了一个判断:《房屋交付通知》所依据的政府规章本身就是违法的,住建委依据其签发《房屋交付通知》的行为缺乏法律根据。因此吴律师制定了“直捣黄龙,釜底抽薪”的诉讼策略,并为此组织了我国几位著名的行政法专家进行了论证,形成了一份有理有据、厚实厚重的法律意见书,提交法庭,旗帜鲜明地指出,114号文违反《立法法》、《行政许可法》、《城市房地产管理法》、《建筑质量管理条例》和国务院关于废止建筑质量综合验收的通知等上位法,请求法庭排除对114号文的适用。一审法院未采纳吴律师的意见,判决《房屋交付通知》违法;此后原告和第三人均不服判决,向当地中级人民法院提起上诉,但中级人民法院仍未采纳吴律师的代理意见,并进一步判决撤销了《房屋交付通知》。

这样的处理结果导致一百多户业主提起了群体性民事诉讼,请求法院判令解除他们与开发商签订的《商品房买卖合同》,赔偿巨额经济损失。吴律师继续接受出卖人的委托,作为民事诉讼代理的总牵头人与组织者。

职业品格须恪守,自身有责勇承担

吴律师这时发现,业主群体“维权”行动中有一个极具煽动性的组织者,因贷款申请被驳回,欠出卖人开发商的房款高达500多万元,遂断然向其提起索款诉讼。不出所料,该业主提起了反诉,以《房屋交付通知》被撤销等理由,要求退房及赔偿巨款。

在前述行政诉讼代理中,吴律师就曾经屡次严肃向出卖人指出,其开发的商品房质量确实存在一定质量瑕疵,应当继续整改、修理,并给予业主适当经济补偿,在民事诉讼代理活动中又屡次强调指出这点,得到了出卖人的认同,并请吴律师协助制定了比较适当的经济补偿方案。吴律师对此深表欣慰,同时向受理法院指出,业主诉称的商品房质量问题,部分为客观事实,但不是严重影响使用的严重质量问题,被告愿意承担整改与修理责任,也愿意适当补偿业主的经济损失,但这些质量瑕疵并不构成开发商的根本违约,不足以导致合同被解除。

吴律师的这一观点获得了受理法院的认同。

多方渠道齐入手,违法规章终推翻

然而,在当地为“法定要件”的《房屋交付通知》被人民法院终审撤销,是民事案件的拦路虎,如果不对此点予以补救,案件还是面临着极大的诉讼风险。因此,吴律师并未因行政诉讼败诉而气馁,继续执著地寻求推翻114号文的道路。

当地市政府所属法制局,对114号文作出立法后评估,认为该文确实存在不完善之处,应予修订,并将《立法后评估报告》登载在其网站上。吴律师发现这点之后,立即申请了网页公证,做了证据保全,然后前往该市法制局,与其领导同志进行了沟通,向其指出114号文不是存在法律瑕疵、应予修订的问题,而是根本违反上位法,应予废止。本次交流取得了良好效果,但并未在“修订”或“废止”的争议焦点上达成完全的共识。

吴律师回到南京后,向江苏省人民代表大会法律工作委员会等部门反映情况,陈述意见,争取立法监督机制发挥作用;并向江苏省高级人民法院提起对前述行政诉讼二审判决的再审申请。省高院经审理,并未支持再审申请。但在此过程中达成了共识,认为114号涉嫌违反上位法。

通过以上种种努力,该较大的市终于召开市长办公会,于2015年9月11日,形成了另一个“市长令”(以下称“141号文”),废止了争议中的114号文,为系列民事案件胜诉扫清了障碍,获得了全面胜诉。那个“维权”组织者的案件率先判决,支持原告索要房款的诉讼请求,驳回了被告(反诉原告)要求解除《商品房买卖合同》和赔偿损失的诉讼请求。就在一审判决送达后,被告(原审反诉原告)提起上诉的过程中,反诉原告因涉嫌犯有黑社会组织罪、盗窃罪、伤害罪案发,夫妻双双被拘捕;江苏省高级人民法院在此之后开庭审理了其上诉案件,吴明秀律师亲自出庭代理被上诉人应诉,据理力争,获得了省高院的支持,判决维持了原审判决。群体诉讼案件的一百多个民事案件也因此一一获得了合理解决;绝大多数业主在获得补偿款之后,撤回了对出卖人的起诉;少数业主虽然并不满意出卖人的补偿方案,但也撤回了起诉,表示愿意和出卖人进行进一步协商,和平解决争议。

经验总结

吴明秀律师总结本案代理经验,认为如下几点值得思考。

01

地方立法规范性不足

首先,某些地方人民政府以地方规章形式制定了一些具有在本行政区域内具有普遍约束力的“红头文件”,但在立法过程中长官意志影响较大,立法不够严谨,其出台的地方规章明显违反上位法的并不罕见。此案所涉第一个“市长令”就是这种情况。

在江苏省,南京市作为省会城市,苏州市和徐州市作为被国务院认定的“较大的市”,均具有地方立法权,类似情况也并不鲜见。

02

矫正失范立法,需要各方尤其是律师的参与

其次,对于有权机关颁布的地方规章,矫正机制不够完善,在行政诉讼中一般将之当着“抽象行政行为”不予审查;不少地方法院还将之作为判决依据;本案中的行政诉讼部分的处理就是如此;但作为律师,在代理相关案件时,要敢于挑战这些“红头文件”;虽然成功率偏低,但如果被挑战的“红头文件”确实违反上位法,律师应当秉承法治精神,锲而不舍地努力,争取废止这些违法的“红头文件”。至于努力的方向,法庭上据理力争是一个方面,但仅仅这样有时却是不够的,还应当利用地方人大等立法审查、立法监督机关的力量,进行全方位的出击;和当地立法部门进行专业沟通也很必要。在本案代理中,吴律师与当地法制局领导的学术性沟通,就起到了很好的作用。

03

以合理公正地处理纠纷为本务

第三,也许是最重要的是,推翻“红头文件”不是目的,合理地处理纠纷,特别是群体纠纷才是目的。在本案代理中,吴明秀律师公正、剀切地向委托人指出其产品与服务的瑕疵,促使委托人认识到自己的违约,下定决心向业主作出经济补偿(补偿款总金额高达数千万元;如加上整改、修理费用及相关损失,则总金额接近或超过两亿元),并协助委托人制定了能被大多数业主接受的小区综合整改、房屋彻底维修方案及较为丰厚的经济补偿方案,得到了当地政府的认可(在114号文被废止之前就书面认可了整改结果),也使得不少业主比较迅速地认可、接受了该方案,使得整个案件按预期的方向得到解决,才是终审获胜的致胜之道。

在本案中,在与业主进行群体纠纷协商阶段,以及在法庭开庭时,吴律师屡次代表开发商诚恳向业主道歉,并语重心长地呼吁、劝说业主理性协商解决问题,得到了部分业主的认同,签订了《和解协议》,避免旷日持久的诉讼煎熬,也避免了大笔诉讼费、律师费的支出。

出于代理合同安排,文中当事人名称等做了技术处理,敬请谅解。

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